北京高院判例：不服农村集体经济组织收回土地使用权决定的救济

鲁法行谈宅基地管理与利用

2024-09-15

裁判要点

农村集体经济组织收回土地使用权应当报经原批准用地的人民政府批准，并且报经原批准用地的人民政府批准是农村集体经济组织收回土地使用权的法定义务和前置程序。《村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此村民委员会在其职责范围内作出的决议或者决定属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为，对于村民委员会的自治行为应当通过法定途径进行救济。《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

农村集体经济组织作出的收回土地使用权决定只有报经原批准用地的人民政府批准，该收回土地使用权决定才属于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政行为。农村集体经济组织未报经原批准用地人民政府批准作出的收回土地使用权决定，属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为。对于农村集体经济组织未报经原批准用地的人民政府批准作出的收回土地使用权决定不服，应当通过其他途径进行救济，而非通过行政复议或者行政诉讼进行救济。

根据《土地管理法》第六十六条第一款和《村民委员会组织法》第二条第一款规定，农村集体经济组织收回土地使用权的前提条件是报经原批准用地的人民政府批准。未经批准且属于村民委员会自治范畴的行为，依据《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款的规定和其他规定寻求救济。

裁判文书

北京市高级人民法院

行政判决书

（2020）京行终7586号

上诉人（一审原告）王祥，男，1964年8月1日出生，汉族，住北京市延庆区。

委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。

委托代理人郑远航，北京在明律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路1号。

法定代表人于波，区长。

委托代理人张金花，北京市延庆区司法局干部。

委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。

上诉人王祥因诉北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初524号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日在云法庭公开开庭审理了本案。上诉人王祥的委托代理人黄艳、郑远航，被上诉人延庆区政府的委托代理人张金花、吕立秋通过互联网络在线参加诉讼。本案现已审理终结。

延庆区政府于2020年6月17日作出延政复字〔2020〕第21号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人王祥对被申请人北京市延庆区延庆镇小营村民委员会（以下简称被申请人）于2020年4月26日作出的《宅基地使用权收回决定书》（以下简称《宅基地收回决定》）不服，于2020年4月30日申请行政复议，请求依法撤销《宅基地收回决定》。本机关依法予以受理。经查，2020年4月26日，被申请人、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社共同作出本案《宅基地收回决定》，决定收回申请人的宅基地使用权，并要求申请人于2020年4月29日前腾空院内物品、自行拆除房屋。2020年4月30日，申请人向本机关提出行政复议申请。本机关认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（一）项及《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二条第一款规定，本案中，被申请人属于基层群众性自治组织，而非行政主体，其作出的《宅基地收回决定》亦不是行政行为，因此申请人提出的行政复议申请不符合法定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。王祥不服，诉至一审法院，请求法院判令撤销延庆区政府作出的被诉复议决定。

一审法院经审理查明，2020年4月26日，北京市延庆区延庆镇小营村民委员会（以下简称小营村委会）、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社共同对王祥作出《宅基地收回决定》，主要内容为：鉴于小营村集体土地已经依法进行了棚户区改造，绝大多数村民已经签订拆迁补偿安置协议。因你家至今未能够进行搬迁，严重影响全村回迁进程及公共设施建设。现为满足公共设施和公益事业建设需要，依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》）第六十六条规定，经村民代表会民主决策，决定收回下列范围内宅基地使用权。一、本次收回坐落于小营老村88号的宅基地使用权，收回使用权面积268．64平方米。二、请上述范围内宅基地使用权人应于2020年4月29日前腾空院内物品，并自行拆除房屋。逾期不腾空不拆除的，村集体将有权采取强制措施。三、收回宅基地使用权的补偿和地上建筑物的拆迁安置工作由村集体按照评估结果和本次棚改对应的安置政策依法予以落实。该《宅基地收回决定》未经人民政府批准。

王祥对《宅基地收回决定》不服，于2020年4月29日向延庆区政府申请行政复议，复议请求为请求依法撤销《宅基地收回决定》。延庆区政府于2020年4月30日收到申请并向小营村委会送达《行政复议答复通知书》。2020年5月9日，小营村委会向延庆区政府提交了《行政复议答复书》及相关材料。2020年6月17日，延庆区政府作出被诉复议决定，并于6月17日和6月19日分别送达给小营村委会和王祥。王祥不服，向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为，《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据该规定，农村集体经济组织收回土地使用权应当报经原批准用地的人民政府批准，并且报经原批准用地的人民政府批准是农村集体经济组织收回土地使用权的法定义务和前置程序。《村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此村民委员会在其职责范围内作出的决议或者决定属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为，对于村民委员会的自治行为应当通过法定途径进行救济。《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，小营村委会、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村党支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社共同对王祥作出《宅基地收回决定》，虽然系依据《土地管理法》第六十六条第一款收回王祥宅基地使用权，但其收回土地使用权决定并未报经原批准用地的人民政府批准。因此农村集体经济组织作出的收回土地使用权决定只有报经原批准用地的人民政府批准，该收回土地使用权决定才属于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政行为。农村集体经济组织未报经原批准用地人民政府批准作出的收回土地使用权决定，属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为。对于农村集体经济组织未报经原批准用地的人民政府批准作出的收回土地使用权决定不服，应当通过其他途径进行救济，而非通过行政复议或者行政诉讼进行救济。据此，延庆区政府作出的被诉复议决定并无不当。

《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出；除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，延庆区政府在法定期限内履行了受理、通知被申请人答复、作出被诉复议决定以及将相关文书向各方当事人进行送达等程序，符合法律规定。

综上，王祥的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王祥的诉讼请求。

上诉人王祥不服一审判决，向本院提起上诉称，延庆区政府作出驳回行政复议决定不当，一审法院法律适用错误，农村集体经济组织未报经原批准用地人民政府批准作出的《宅基地收回决定》，属于超越或滥用职权的违法行政行为，属于行政复议、行政诉讼的受案范围。其对该决定提起民事诉讼，已由生效民事判决确认不属于民事诉讼受案范围等，故请求撤销一审判决，将本案改判撤销延庆区政府作出的被诉复议决定。

被上诉人延庆区政府答辩称，同意一审判决认定的事实理由和结果，不认可上诉状的事实理由，请求法院驳回上诉，维持原判。

一审期间，双方当事人在法定举证期限内提交的证据，均已移送至本院。经审查，一审法院对双方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为，关于延庆区政府具有作出被诉复议决定的法定职责及作出程序的合法性，双方当事人对此均未提出异议，本院不予赘述。根据双方当事人陈述意见，本案焦点问题为：延庆区政府作出的被诉复议决定内容是否合法。

针对上述焦点问题，本院认为，根据《土地管理法》第六十六条第一款和《村民委员会组织法》第二条第一款规定，农村集体经济组织收回土地使用权的前提条件是报经原批准用地的人民政府批准。未经批准且属于村民委员会自治范畴的行为，依据《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款的规定和其他规定寻求救济。本案中，小营村委会、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村党支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社共同对王祥作出《宅基地收回决定》，但该决定并未报经原批准用地的人民政府批准，故不产生法律规定的收回土地使用权的行政法律效力，也不属于法律授权的行政行为，仍属于基层群众性自治组织的自治行为。据此，延庆区政府认定小营村委会属于基层群众性自治组织，其作出的《宅基地收回决定》亦非行政行为，王祥提出的行政复议申请不符合法定的受理条件，作出被诉复议决定，驳回王祥的行政复议申请，并无不当，程序符合法律规定。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回王祥的诉讼请求，并无不当，本院应予维持。王祥的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人王祥负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　马宏玉

审判员　支小龙

审判员　贾宇军

二〇二一年一月二十八日

法官助理张佳欣

书记员　魏　彬

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